Власть и право.

Наиболее заметные изменения в градо­строительстве должны происходить в системе отношений между властью и правом. Если мысленно оценивать состояние отечест­венного градостроительства, то кажется все и всюду взывает: меньше власти — больше права. Наблюдается своего рода пара­докс: избыток власти ведет не только к бесправию и ущемлению интересов его участников, но и к беспорядку в самом градо­строительном деле. Но очевидно и другое — отсутствие и слабость власти тоже имеет дезорганизующие последствия, в том числе и потому, что власть не может опереться на право.

Кажется, что современная ситуация в градостроительстве заставляет выбирать между властью или правом. Но подход кили — или» здесь неуместен. Градостроительство не есть только власть или только право, это всегда и то и другое. Право без вла­сти и без принуждения — декоративное либо виртуальное понятие.

В последнее время многое делается именно для того, что­бы иметь в стране градостроительное право и создавать правовое градостроительство. Создание Градостроительного кодекса — на­глядное тому подтверждение. Еще недавно было принято проти­вопоставлять друг другу административно-командное и правовое градостроительство, связывая первое с социализмом и тоталита­ризмом, а второе — с рынком и демократией. На самом деле в та­ком «связывании» много упрощения. Конечно, связь между «базисом» — экономической основой общества и «надстройкой» — градостроительной системой существует, но не такая уж она прямая и автоматическая. Иначе непонятно, почему в одинаково развитой рыночной экономикой существуют доволь­но-таки разные градостроительные системы. Конечно же, дело тут в особенностях каждой страны — национально-геогра­фических, исторических и культурных, но не только в них. Суть дела – и в многообразии современного права, открывающем путь к разнообразию систем правового градостроительства, то есть — к разному сочетанию административных, гражданских и других форм правового регулирования градостроительных процессов.

Суть и в разнообразии форм власти: от той, что действует всецело на основе права — до той, так называемой дискреционной власти, что имеет право действовать всецело по своему усмотре­нию. (Заметим между строк, но в нашем градостроительном деле при внимательном анализе обнаруживается огромное поле фак­тически именно дискреционной власти. Излишне пояснять, по­чему так происходит — это достаточно очевидно.)

Именно поэтому градостроительство — это не просто удел архитектора планировать и строить город, но и область деятель­ности юриста и представителя власти. В силу специфики города как феномена человеческого «общежития», с мощнейшей кон­центрацией на ограниченном пространстве множества самых различных функций и видов деятельности, здесь постоянно воз­никают всякого рода противоречия и конфликты между частным и общественным интересом, общественными группами, частными лицами и т.д. То есть — перед нами классическая область применения права и власти.

Если взглянуть на «зрелое» правовое поле градострои­тельства за рубежом, то оно «возделано» специфическим конгло­мератом норм, относящихся к двум главным и принципиально разным составным разделам современного права — публичному и частному праву. Публичное — устанавливает структуру и порядок деятельности органов власти и регулирует отношения, склады­вающиеся между гражданами и этими органами как отношения власти-подчинения. Частное — регулирует имущественные и не­которые иные отношения частных (т.е. юридических и физиче­ских) лиц между собой, а также с органами власти, когда послед­ние выступают не как носители публичной власти, но как субъ­екты договорных отношений. Публичное право защищает инте­ресы всех, а частное — интересы личности, что предопределяет обязательность сочетания этих двух видов права. С точки зрения закона нельзя общественными интересами оправдывать ущемле­ние прав личности, или наоборот — поступаться общественными интересами в угоду частному интересу.

В правовом смысле публичный и частный интерес равно­ценны, но специфика городского «общежития» с неизбежностью требует, чтобы в целях рациональной организации и функциони­рования города вводились те или иные ограничения на проявле­ние частных интересов, по самой своей природе способных еже­минутно вступать в конфликт с публичным интересом. С точки зрения права в появлении такого рода ограничений нет ничего экстраординарного, но принципиально важно, чтобы все они, без исключения, устанавливались или санкционировались законода­телем, то есть входили в компетенцию права, а не вменялись в круг дискреционных обязанностей публичной власти (последняя в идеале должна обладать лишь контрольными функциями).

Отсюда прежде всего проистекает необходимость как та­кового правового принципа регулирования использования терри­тории и застройки городов, всецело опирающегося на право, то есть включающего в себя все виды градостроительных решений, регламентов и ограничений, санкционированных или введенных законом, и по возможности ничего помимо, вне или сверх То есть планировку и застройку города надо рассматривать не только и даже не столько как творчески-профессиональную ра­боту, как мы всегда полагали, в рамках административной моде­ли управления, но и как правовую по своей сути деятельность, в рамках правовой модели власти.

Предмет градостроительного права — создать правовую основу для справедливого соблюдения различных интересов и разрешения возникающих споров (конфликтов) всех участников градостроительной деятельности. Предмет власти в первую голо­ву — соблюдение права, а затем и выполнение всех прочих функ­ций управления.

Чтобы реализовать на практике градостроительные пра­вовые нормы, необходимо на основе закона принуждать всех участников вести градостроительную деятельность, не противо­речащую государственным, общественным и частным интересам (чему в Градостроительном кодексе посвящена специальная гла­ва).

Особое значение имеют связи административного права и власти в градостроительстве. Административное право, наряду с гражданским, предоставляет основные инструменты для функ­ционирования градостроительства как правовой и властной сис­темы. В их числе: права и обязанности должностных лиц, взаи­моотношения между органами управления и гражданами, разде­ление компетенции судов общей юрисдикции и административ­ных органов в контроле градостроительной деятельности, уста­новление обоснованных соотношений между разрешительным и регистрационным принципами в административном управлении градостроительной деятельностью, совершенствование системы выдачи разрешений и регистрационной документации на осуще­ствление инвестиций и производство строительных работ, дис­креционные полномочия.

Общая задача — постепенно сужать немалое еще поле, на котором градостроительные процессы регулируются не правом (во всех его формах — административное, гражданское, градо­строительное и прочее право), но дискреционной властью, с ее правом действовать по своему усмотрению. Пока еще дискреционное властное поле в градостроительстве весьма велико.

Примеров этому множество. Например, кто-то (и не из­вестно, кто именно) разрешает построить огромный офис во дворе ваших многоэтажных домов, и вы узнаете об этом, когда начата стройка. Если быстро организуетесь и дадите отпор (жалобами наверх, обращениями в газеты, пикетами и пр.) — мо­жете победить, нет — проиграете. Иногда инвесторы действуют тоньше — покупают пустующий детский сад и «перестраивают» под банк — и тоже «кто-то» дает разрешение.

При дискреционной власти экономика проявляет себя в самом несдержанном и неприглядном виде — в переуплотнения центральных кварталов, застройке скверов, экспансии коттедж­ной застройки в природный ландшафт и пр. На всех уровнях принятия градостроительных решений сейчас последнее слово может остаться за руководящей персоной, а не за правом, и это­му предстоит изо всех сил противиться — в том числе опираясь на Градостроительный кодекс.

Главные ресурсы здесь имеет укрепление правового ста­туса градостроительной документации — путем выделения из все­го ее массива тех проектов, что должны и могли бы быть наде­лены обязательной юридической силой — так называемых право­вых планов.

Предстоит изменять устойчивые представления город­ской власти, что правила застройки обязательны для застройщи­ков, инвесторов, собственников недвижимости и тому подобных субъектов градостроительной деятельности, а власть имеет право устанавливать и менять их дискреционно, то есть по своему ус­мотрению. Напротив, по всему выходит, что регламенты и право­вые планы равно обязательны и для тех и для других, а изменять­ся могут только как сугубо правовые акты и в установленном за­коном порядке.

Развивая концепцию правового измерения градострои­тельства, мы не призываем: больше права — меньше власти. В ци­вилизованном обществе нет дилеммы между властью и правом. Они всегда в паре, одного нет без другого. Градостроительство — ­это тоже всегда и власть и право. Речь об изменении структуры власти: пусть больше опирается на право и сокращает дискреци­онные функции. Укрепление градостроительного правопорядка есть в сущности и усиление самой власти, ее эффективности в управлении таким сложным явлением как современное градо­строительство.

Речь идет о создании особого градостроительного права, под которым понимается совокупность (система) установленных или санкционированных государством общеобязательных пра­вил и норм в основных сферах градостроительства, соблюдение которых обеспечивается мерами государственного воздействия на федеральном, субъектно-федеральном и местном (муниципа­льном) уровнях. Наличие такого права означает, что значитель­ная часть разнообразных действий по планировке и застройке городов, управлению их планомерным развитием принимает ха­рактер градостроительных правоотношений, участники которых выступают как носители юридических прав и обязанностей. Со­вокупность этих правоотношений создает градостроительный правопорядок. Для этого само градостроительство следует разви­вать как систему правовых норм.

Главный шаг в создании градостроительного правопоряд­ка в России сделан в апреле 1998 г. — Федеральным собранием РФ принят и введен в действие Градостроительный кодекс Россий­ской Федерации. В дальнейшем Градостроительный кодекс РФ должен быть развит посредством принятия ряда необходимых законодательных и нормативных правовых актов на федеральном уровне, на уровне субъектов федерации, а также на уровне мест­ного (муниципального) самоуправления.