Планирование и управление.

Весьма серьезные изменения происходят в городском планировании, и важно знать, к какой системе здесь мы стремимся. Городское планирование осуществ­ляется с целью сделать возможным наилучшее управление соци­альным, экономическим, экологическим и пространственным развитием городов в интересах населяющих их людей. Под го­родским планированием понимается система подготовки, разра­ботки и принятия решений, обеспечивающих целенаправленное, планомерное и регулируемое социально-экономическое развитие города и осуществление в нем градостроительной деятельности. Городское планирование в РФ в новом качестве еще не создано, а прежнее прекратило свое существование. Сегодня конкретная цель в этой области состоит в том, чтобы привести задачи и ме­тоды городского планирования в адекватное соответствие с но­выми условиями рыночной экономики и общественно-полити­ческого развития в постсоветский период.

В СССР действовала своя система городского планирова­ния, адекватная экономике и управлению, по-своему стройная и продуманная. Главную ее суть обычно усматривают в господстве плановых и административных методов, но таковые можно в той или иной мере обнаружить практически везде. На деле коренная особенность советской модели городского планирования заклю­чалась в ее абсолютной стерильности относительно рыночных факторов развития города. Такого не было нигде, а теперь нет и в России. Рыночные отношения де-факто захватили практику гра­достроительства, что и вызывает острые проблемы в городском планировании и управлении.

К числу наиболее острых можно отнести: жесточайший кризис инвестиций в инфраструктуру, коммунальное хозяйство и жилищное строительство; неупорядоченность земельных отно­шений и регистрации недвижимости; усиление социального и имущественного расслоения; свертывание долгосрочного проек­тирования; снижение контроля экологической ситуации в городе и пригороде и др. Без научно поставленной системы городского планирования решить эти проблемы нельзя.

Всероссийское совещание «Возрождение и реконструк­ция городов России» (М., Кремль, 1997) рекомендовало «в каж­дом регионе и городе разработать и последовательно осуществ­лять комплексные программы, увязывающие градостроительную деятельность и социально-экономическое развитие территорий». Такой четкой записи нет даже в недавно принятом Градострои­тельном кодексе РФ.

Вместе с тем ситуация в российской практике городского планирования и управления отмечена неблагоприятными призна­ками. Можно констатировать, что в настоящее время городское управление не опирается или слабо опирается на городское пла­нирование. Имеют место свертывание стратегических, долго­срочных видов планирования и проектирования, таких как гене­ральные планы городов и особенно районные планировки; не­упорядоченность и несогласованность действий между органами градостроительства, землепользования и управления имущест­вом; частичная утрата органами архитектуры и градостроитель­ства контроля над процессом землеотводов, отошедших к друго­му ведомству (Госкомзем); многочисленность и усложненность процедур выдачи заданий, разрешений и согласований, не только осложняющих и затягивающих дело, но создающих прекрасную почву для коррупции и т.д.

Становлению новой четкой системы городского планиро­вания препятствуют разная ведомственная природа органов го­родского управления и их служб — земельных ресурсов, имущест­ва, архитектуры и градостроительства. Часть из них имеет пол­ную и строгую вертикаль подчиненности, начиная с федерально­го уровня (Роскомзем, Госкомимущества), другие — фактически возникают только на уровне региона и города (Управления архи­тектуры и градостроительства), причем права их сейчас сильно урезаны. Органы градостроительства не могут полноценно рабо­тать, не имея долгосрочной перспективы, другие а этом мало за­интересованы. В результате составные части единого многоэтап­ного процесса «землеотводы — застройка» излишне ведомственно разобщены, и это ощутимо вредит делу комплексного городского планирования.

Сложные проблемы планирования и управления возни­кают в связи с городским землепользованием и землеустройст­вом. Раньше, когда земля была всецело государственной собст­венностью и не служила объектом рыночных сделок, этих поня­тий в советской градостроительной работе не употребляли: была лишь «планировка и застройка городской территории». Однако проблемы были, и самая острая из них — обеспечение городов и их частей (предприятия, жилье, транспорт и пр.) земельными участками. Чаще всего для этих целей отводились сельскохозяйственные земли. Раньше размер компенсации за них был невелик. В результате было застроено много ценных земель. Сейчас ситуация изменилась. Правда, нормативная стоимость сельскохозяйственных земель и взимаемый с них налог по-прежнему неве­лики. Однако при отчуждении их для целей строительства стоимость земли резко возрастает, достигая рыночной. При нормальных отношениях между местными властями и субъектами РФ находится компромисс, в других случаях поиск участков под за­стройку превращается для муниципальный образований в трудно разрешимую проблему.

Такая проблема существует во всех странах. Приобретая земельные участки для развития систем общественного обслу­живания и инфраструктуры, местные власти всякий раз обнару­живают, что собственник запрашивает за них очень высокую це­ну. При этом он ссылается на рыночную стоимость земли, хотя налог платит, исходя из ее сельскохозяйственной стоимости. Бы­ли попытки законодательно решить этот вопрос во Франции пу­тем введения закона о ежегодном земельном налоге на объявлен­ную рыночную стоимость участков. При их покупке муници­пальные власти должны исходить именно из этой декларации, а не из цены запроса. Но этот закон так и не был введен в силу. Бо­лее действенной мерой могло бы стать присвоение зонам терри­ториального развития определенного статуса с соответствующей регламентацией хозяйственной и строительной деятельности, включая уровень компенсационных затрат при их отчуждении.

Для градостроительного управления сложную проблему составляют отношения собственности, связанные с недвижимостью — городскими земельными участками и расположенными на них зданиями и сооружениями, с помещениями в зданиях раз­личного назначения, жилыми квартирами и т.д. Эти отношения весьма широки и в значительной своей части далеко выходят за рамки градостроительства. Тем не менее, есть очень крупный сегмент в сфере отношений собственности по недвижимости, ко­торый всецело инициируется градостроительной деятельностью. Например, при необходимости сноса, замены или модернизации зданий и сооружений в ходе реконструкции и санации застройки, в процессе перепланировки градостроительных узлов города не­избежно происходят принудительные изменения форм собствен­ности и правомочий собственников (путем узаконенных форм отчуждения собственности, на основе компенсации или безвоз­мездно, и т.д.). В связи с этим возникает специальное понятие — объект недвижимости в градостроительстве (т. е. объект не­движимости, вовлеченный в градостроительную деятельность) — как одно из ключевых понятий градостроительного права (Гра­достроительный кодекс РФ, статья 1, абзац пятый).

При этом задача и неотъемлемая функция градострои­тельного права — конституировать, легализовать и упорядочить типичные ситуации формирования и изменения отношений соб­ственности, возникающие в ходе градостроительной деятельно­сти, всецело опираясь на основополагающие правовые нормы Гражданского, Земельного и Жилищного кодексов РФ, других законодательных и правовых актов, для которых право собствен­ности на недвижимость есть прямой и суверенный объект право­вого регулирования. Пока что эта задача полностью не решена.

Наиболее сложна в теоретическом и практическом тане ситуация с правом собственности на земельную недвижимость в городах.- Фактически сегодня почти вся земля в российских горо­дах находится в общественной (муниципальной) собственности, хотя Конституция РФ признает частную собственность как одну из форм собственности на территории РФ. Существует указ Пре­зидента РФ от 26 ноября 1997 года № 1263, разрешающий про­дажу участков земли, предназначенных под застройку, на терри­тории городских и сельских поселений. Имеется постановление правительства РФ от 5 января 1998 года № 2, предусматриваю­щее продажу участков земли, находящихся в государственной собственности субъекта РФ, по решению органа государствен­ной власти субъекта федерации. Но принятого Земельного кодек­са, который внес бы полную ясность в этот кардинальный право­вой вопрос, в России до сих пор нет. Субъекты федерации, а так­же крупные мегаполисы сами решают, как им распоряжаться землей. В Саратовской области проведены первые в постсовет­ской России земельные аукционы. В Татарстане принят свой ме­стный земельный кодекс, позволяющий покупать землю.

Наконец и правительство Москвы, до того жестко высту­павшее против продажи московской земли (все годы реформ зе­мельный рынок в Москве существовал только в виде продажи прав на долгосрочную аренду земельных участков), в сентябре 1998 года приняло сенсационное решение — продавать, с целью привлечения инвесторов, земельные участки на территории строящегося делового центра «Москва-Сити». И хотя право соб­ственности на землю не гарантирует неограниченную свободу действий для инвесторов, и купленные участки надо осваивать согласно концепции застройки «Москва-Сити», важен сам прецедент: если землю продают уже и в столице России, то «до торжества частной собственности на землю осталось совсем немного».

Высказывается суждение, что высокая эффективность землепользования достигается как при государственной (за счет продажи права долгосрочной аренды земельных участков), так и при частной форме собственности на землю, и, следовательно, выбор формы земельной собственности является подчиненным вопросом — главными являются правовое обеспечение сложив­шихся земельных отношений и защита государственных отноше­ний в области землепользования.

Казалось бы, вопрос о том, в какой преимущественно форме существует земельный рынок в городах — либо в виде про­дажи прав на долгосрочную аренду земли, либо в форме продажи права собственности — существенен прежде всего для градострои­тельного права, но не развития экономики и управления города. Однако это не совсем так. Из теории частного права хорошо из­вестно, что право собственности и право аренды — не тождест­венные понятия, и это различие еще более усиливается градо­строительным законодательством. Например, в ФРГ законом предусмотрено, что если земельный участок приобретен в собст­венность, то и сам участок, и то, что на нем построено владель­цем, закрепляется за ним бессрочно. Если же участок взят у го­рода в долгосрочную аренду (например, на 60 лет), то по истече­нии срока аренды город вправе вернуть себе и участок, и все то, что на нем построил за эти годы арендатор. Выбор — купить или арендовать тот или иной конкретный участок — часто определяет­ся не самим инвестором, но принятыми правилами застройки, в связи с расположением участка и его значением в планировочной структуре города. Поэтому в городском планировании и управле­нии необходимы обе формы использования городской земли — собственность и аренда, и это тоже вопрос реформирования.

Процесс поиска нового образа действий в городском пла­нировании в России сейчас заметно активизировался. И это то­же свидетельствует о необходимости научного обеспечения ос­нов реформирования блоков «планирование — управление» в гра­достроительном деле.